牢牢把握五个关系的战略导向

为深入推进长江保护与发展提供有力支撑保障

在“2018 长江保护与发展论坛”上的发言

长江委党组书记、主任 马建华

2018年6月21日

在全国上下深入学习习近平生态文明思想，贯彻落实全国生态环境保护大会精神的重要时刻，“2018•长江保护与发展论坛”今天隆重召开了。这是近年来围绕长江保护与发展共同主办的第七次专题研讨会。本次会议围绕“贯彻落实习近平生态文明思想，推动实施区域协调发展战略”这一主题，深入探讨推进长江流域经济社会及生态环境协调发展，促进长江生态文明建设、长江大保护战略实施和长江经济带高质量发展。作为会议主办方之一，在此，我谨代表水利部长江水利委员会对各位领导和专家的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢！根据会议安排，下面我以“牢牢把握五个关系的战略导向，为深入推进长江保护与发展提供有力支撑保障”为题，作一个简要发言。

一、治江事业发展现状与问题

长江是我国第一大河，是中华民族的母亲河、生命河，流域面积180万平方公里，约占国土面积的18.8%，涉及19个省（自治区、直辖市）,流域多年平均水资源量9958亿立方米，占全国的35%，承载着全国32%的人口和34%的经济总量，是我国水资源配置的战略水源地、重要的清洁能源战略基地、横贯东西的“黄金水道”、珍稀水生生物的天然宝库和改善北方生态与环境的重要支撑，是我国经济发展最具活力和潜力的区域之一。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视长江保护与发展，印发了《长江经济带发展规划纲要》《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，对实施长江经济带发展作出战略部署；习近平总书记先后于2016年1月和2018年4月2次视察长江，就长江保护与发展发表了重要讲话。党的十九大和全国生态环境保护大会也都对生态文明建设提出了明确的要求，为长江保护与发展提供了科学指南。归结起来，十八大以来中央作出的一系列的战略部署就是要求我们坚持“生态优先、绿色发展”，在坚持生态环境保护的前提下，推动长江经济带科学发展、有序发展、高质量发展。

水是生命之源、生产之要、生态之基，是流域保护与发展的根本支撑。长江水利委员会作为一个从事水管理的流域机构，全力为流域保护与发展提供水利支撑与保障是我们义不容辞的责任。这就要求我们要把生态文明理念融入到各项治江工作中，按照新时代生态文明建设的原则，采取多种措施有效防治水旱灾害、合理开发利用水资源、全面保护水生态环境，从而达到既支撑经济社会可持续发展，又保障水生态环境良性循环的目标。我委60多年来一直致力于长江的治理、开发与保护，经过几代人的不懈努力，特别是近年来,按照生态文明建设的总体部署，长江委与流域各地一道，坚持把生态环境保护放在突出位置，以水生态环境保护为重点的治江事业发展“四大体系”建设得到了大力推进，有效支撑保障了流域社会经济发展。一是防洪减灾体系基本建立。长江上游初步形成了由干支流水库、河道整治、堤防护岸等组成的防洪工程体系。长江中下游基本形成了以堤防为基础，三峡水库为骨干，其它干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程、平垸行洪、退田还湖等相配合的防洪工程体系；随着国家防汛抗旱指挥系统一期、二期的建设，目前长江流域气象水文站网已基本控制流域降雨水情变化，洪水预报方案已覆盖整个流域，洪水预报中的短期预报精度可基本满足防汛和水资源管理需求，长江流域水文气象自动测报系统、预报调度系统为防洪减灾提供了良好的技术支撑。二是水资源综合利用体系初步形成。基本形成以大中型骨干水库、引水、提水、调水工程为主体的水资源配置体系，供水安全保障程度全面提高；2016年，全流域供用水量2039亿立方米，流域水电装机容量约23.5万兆瓦，干支流通航里程约7.1万公里；建成了三峡水库、丹江口水库等一大批流域控制性水利工程，南水北调中线东线一期工程建成并向北方供水。长江航运快速发展，航运条件得到显著改善，长江干线货物运输量达25亿吨。三是水资源与水生态环境保护体系逐步构建。初步建立了以水功能区管理为基础的水资源保护管理体系；基本建成了流域水环境监测网络，加强了水污染综合治理，2016年水质符合或优于Ⅲ类水河长占82.6%，水质总体上保持良好状态；水生态环境治理修复工作成效初显，2013年流域水土流失面积实现了由增到减的历史性转变。截至2016年，长江流域累计治理水土流失面积超过40万平方公里。四是流域综合管理体系不断加强。流域法制建设不断推进，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制逐步完善，水资源统一管理和调度水平不断提升，2017年控制性水库群联合调度数量增至28座，今年汛期将扩展至全流域40座水库；以长江委“水利一张图”为有力支撑的信息化建设不断推进；水利规划体系不断完善，水行政审批制度改革不断深入，水行政执法监督逐步强化，涉水事务管理能力明显加强。

但治江事业发展还存在诸多问题，与中央的要求仍有较大差距，主要表现六个方面。一是水生态环境保护压力持续增大。长江流域部分区域生态环境用水保障不足、水环境保护压力加大、水生态系统功能受损、水土保持任务繁重，加之上中下游生态补偿机制尚未建立，均对长江流域水生态环境保护提出了更为严峻的挑战。同时，长江流域内工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，区域发展不平衡不充分还很突出，传统粗放型发展方式仍未得到彻底扭转，流域水生态环境保护与修复工作的复杂性、艰巨性和长期性没有改变。二是防洪减灾能力仍存短板。防洪抗旱减灾体系仍存在支流湖泊堤防标准低、分蓄洪区建设滞后、病险水库除险加固任务繁重、河道崩岸加剧、山洪灾害频发、城市内涝严重等诸多薄弱环节。随着全球气候变化和城镇化加速推进，新时代生态文明建设对长江防洪抗旱的要求也越来越高，长江流域防洪抗旱工作与防灾抗灾救灾工作的重要性、艰巨性、复杂性和长期性依然十分突出。三是河道治理仍需强化。由于长江上游干支流控制性水库陆续投运拦沙、水土保持减沙、河道采砂和主产沙区未遇强降水等因素的共同影响，三峡水库建成以来入库泥沙减少约67%，加之三峡水库的拦沙作用，宜昌站来沙减少93%，长江中下游干流河道面临长期“清水”下泄的局面，中下游干流河道已发生长河段、大幅度的冲刷调整，且还将维持相当长时间。河道冲刷造成局部河势变化、崩岸强度加大，影响河势稳定和沿江工程设施安全。四是岸线开发利用仍然粗放。受经济社会发展阶段制约和历史条件限制，目前长江岸线利用仍存在诸多问题：部分区域不合理的岸线利用布局对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响；部分江段岸线利用效率低；部分江段岸线资源相对紧缺的矛盾日渐凸显；已利用岸线总体表现为生产岸线居多、生态岸线偏少的利用格局；部门协作、区域联动监管机制尚未建立。五是采砂管理形势依然严峻。随着长江来沙量的大幅减少，砂石需求与泥沙补给之间的矛盾日益显现，长江采砂管理仍然存在一些问题：由于高额利润的驱使，局部江段偷采现象时有发生；非法采砂船改装与建造、“三无”涉砂船舶等处于无人管理的状态；水利与交通、公安、农业农村、生态环境等部门合作机制有待进一步完善，非法采砂入刑后公检法与水利的“两法”衔接亟待建立；以港池、码头、航道、取水口、涵闸等工程疏浚的名义，进行采砂的行为逐年增加，亟待规范；部分基层采砂管理部门的执法能力，距离水利部“四个专门”的要求仍有较大差距。六是管理体制机制尚需完善。面对共抓大保护的要求，流域管理体制机制仍有诸多问题。流域综合性法律法规仍属空白，法律法规之间衔接性与协调性不强，不同部门行业之间、流域和区域之间职责交叉、事权界定不清；跨部门、跨区域的联动协调不够，争端解决机制不完善；信息交流渠道不畅通，信息共享不充分，难以形成约束性强和权威性高的决策支持；流域规划刚性约束不强，统一监控体系不完备，综合执法能力不足。

二、治江事业发展原则和目标

今年4月24～26日，习近平总书记对长江进行了系统考察，并在武汉主持召开了推动长江经济带发展座谈会，明确提出推动长江经济带发展，需正确把握五个关系。这五个关系明确了长江经济带进一步发展的战略思路，指明了深入推动长江经济带发展的方向。我们结合治江事业发展的具体实践，深入思考，认识到在治江事业发展中要正确处理好长远与当前、保护与发展、整体与分步、建设与管理、总体与局部五个关系。一要坚持“立足长远、强化当前”的原则，全面加强长江流域水生态环境保护与修复。水生态环境是生态环境的重要组成部分，涉及诸要素和全流域，我们要从水生态系统整体性和长江流域系统性着眼，研究制定长江流域水生态环境保护与修复行动方案，系统安排长远工作举措，增强各项措施的关联性和耦合性。在谋划好长远的基础上，针对突出问题，积极推进长江流域水生态环境保护三年行动计划实施，实现整体推进和重点突破相统一。二要坚持“在保护中发展、在发展中保护”的原则，统筹推进治江事业绿色发展。以问题为导向采取有力措施，加强水生态环境保护与修复，强化岸线利用管理和河道采砂管理，切实加强水生态环境保护。坚持水生态环境保护优先，科学安排水灾害防治和水资源开发布局，把水灾害防治和水资源开发对水生态环境的影响严格控制在自然生态系统允许的范围内，统筹保护与发展。我们要在水灾害防治和水资源开发中采取全面的舒缓措施，充分发挥水工程的生态环境效益，进一步降低其对水生态环境的影响，实现水生态环境保护和治江事业发展相统一。三要坚持“整体谋划、稳步推进”的原则，不断推进治江事业全面发展。我们要根据新形势新要求开展长江流域综合规划修订，并建立规划实施评估制度，适时修改补充完善，做好治江事业发展总体谋划。要根据治江事业发展目标，制订路线图、时间表，分阶段稳步推进，一张蓝图绘到底，实现整体谋划和分步推进相统一。四要要坚持“建设与管理并重”的原则，全面强化涉水事务管理。我们要彻底摒弃以工程建设为主导的治江事业发展思路，全面加强涉水事务管理，实现从重建轻管向建管并重的根本性转变，在加强水利工程建设的同时，更加注重涉水事务管理，全面提高流域综合管理水平和能力，实现工程建设与涉水管理相统一。五要坚持“局部服从总体”的原则，不断加强治江事业协同发展。治江事业发展涉及水利、生态环境、自然资源、应急管理、交通运输、农业农村等多部门，关系上下游、左右岸等多区域，我们要运用系统论的方法，建立跨部门跨区域的协调机制和联动机制，形成工作合力，促进协同发展。实现总体发展和局部发展相统一。

按照上述原则，我们将积极践行水资源水生态水环境水灾害统筹治理的治水新思路，不断丰富完善治江理念和目标。在治江理念上，由开发中保护向保护中发展转变，实现以保护为前提的高质量可持续发展；在治江目标上，统筹推进“安澜长江、绿色长江、和谐长江、美丽长江”建设。力争到2020年，流域防洪抗旱减灾与城乡供水保障能力进一步提高，水资源配置和高效利用体系初步建立，水生态文明与河湖健康保障格局基本形成，水生态环境明显改善，流域综合管理水平显著提升，建成与全面小康社会相适应的流域水安全保障体系。到2035年，流域防洪安全和城乡供水安全全面保障，水资源节约利用水平显著提高，节水型社会全面建立，水生态环境状况全面改善，现代水利基础设施网络全面建成，流域综合管理水平全面提升，建成与基本实现社会主义现代化相匹配的流域现代水治理体系。到本世纪中叶，流域水利现代化全面实现，水安全保障水平全面提升，水资源保护、节约、利用、管理水平位居世界前列，安澜绿色和谐美丽长江总体目标全面实现。

三、治江事业发展对策与举措

我们将认真贯彻落实习近平生态文明思想和深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话精神，按照确定的工作目标和原则，加快推进以下九方面工作。

第一、强化水生态环境保护修复。实施入河污染物排放总量和浓度双控，全面加强水污染防治。开展梯级水库联合生态调度研究与实践，充分发挥水利水电工程生态环境效益。有效应对江湖关系变化，着力改善江湖关系，促进河湖健康。完成长江中下游蓄滞区布局与调整工作。推进江河湖库水系和水生生物洄游通道连通性恢复工程。加强湿地保护与恢复，加强高原湖泊及其入湖河道生态修复与治理。推进水生态环境保护与修复技术集成与示范，着力建设长江流域水生态环境保护与修复的试验示范基地。强化水生态环境保护修复工作，今年长江委组织研究制定了《长江流域水生态环境保护与修复行动方案》《长江流域水生态环境保护与修复三年行动计划（2018-2020年）》，拟将全面开展长江流域水生态环境保护与修复工作。

第二，强化水患灾害防治。深入贯彻习近平总书记防灾减灾救灾“两个坚持三个转变”重要论述，正确处理好人与水的关系，既要防治好水患，也要给水以出路。针对实现“两个一百年”奋斗目标进程中的防灾减灾短板，全面落实防灾减灾的各项措施。一是加强统筹谋划，认真梳理水患防治存在问题和短板，研究制定建设方案；二是加强薄弱环节建设，尽快补齐防洪抗旱减灾体系的短板；三是加强监测预报预警，提高预报精度，延长预见期；四是加强工程统一调度，统筹安排“拦、分、蓄、滞、排”等各项措施；五是加强工程巡查指导，确保险情早发现、早控制、早排除，保障水利工程安全；六是加强灾害风险管理，抓紧编制并推广应用洪水风险图，科学规避和减小水灾害风险；七是加强灾害救助管理，建立健全中央和地方跨部门跨区域灾害救助物资储备和应急联动机制。

第三，强化规划引领约束。加快推进《长江流域综合规划（2012-2030年）》《长江经济带发展水利专项规划》等已批规划实施，积极谋划推进新时代新形势下《长江流域综合规划》修编和专项规划立项和编制工作，充分发挥规划在治江事业发展中的约束引领作用。全面推进已上报《长江流域（片）水资源保护规划》和赣江等主要支流的规划，以及已编制完成的《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》《洞庭湖、鄱阳湖综合治理方案》《丹江口水库水域岸线保护管理方案》的审查审批。

第四，强化干流河道整治。鉴于长江中下游干流河道面临长期“清水”下泄的局面，中下游干流河道已发生长河段、大幅度的冲刷调整，给河势稳定和沿江工程设施安全造成了诸多不利影响。我们将积极采取有效措施从三个方面来予以应对。一是系统开展河道观测和基础研究，及时掌握变化情况、科学研判变化趋势；二是尽快建立崩岸预警和应急抢护长效机制，科学预警崩岸险情，及时有效开展应急处置；三是积极开展中下游干流河道的系统治理，稳定河势、保障安全。

第五，强化岸线利用管理。坚持问题导向，以壮士断腕的决心和超常规的举措，尽快建立最严格的岸线管理制度，坚决刹住部分区域长江岸线资源无序利用的情况。一是全面加快相关立法进程，明确各部门在长江岸线管理保护的责任，健全跨部门跨区域协作机制，共同加强长江岸线管理保护。二是加快实现长江岸线管理保护“多规合一”，统筹衔接好不同行业保护与利用的目标和任务。三是建立河流岸线生态环境保护红线制度，科学划定并严守河流岸线生态保护红线；对需要保护的河流岸线，禁止开发利用，实行强制性严格保护。四是开展长江岸线利用联合执法，以全面推行河、湖长制为契机，推动建立流域与区域、水利部门与其他相关部门之间的联合执法机制，共同加强岸线利用事中事后监管。五是探索建立有偿使用及使用权出让、转让、退出制度，研究建立岸线使用权出让、转让、退出等相关制度，以河湖岸线水域的有偿使用促进岸线资源的节约、集约利用。

第六，强化长江河道采砂管理。按照 “保平稳、防反弹、保稳控、促治本”的工作思路，进一步强化采砂管理措施。一是落实责任“保平稳”,以全面推行河长制为契机，督促流域各级政府抓好长江河道采砂管理地方行政首长负责制的落实，督促各级河长认真履行职责。二是多措并举“防反弹”，督促各级政府结合当前公安部门“扫黑除恶”专项斗争和非法采砂入刑的有利契机，加强与公安、交通等部门的合作，通过日常巡查、联合执法、专项打击和集中整治等措施，依法从严打击非法采砂行为。三是大胆作为“保稳控”，督促各级政府及其相关部门不断完善采砂管理的部门合作机制，形成执法合力，大力提升执法能力，按疏堵结合的原则严格许可，严打越界、超量、无证等非法采砂行为。四是创新思路“促治本”，深入研究长江采砂管理的新情况、新问题，积极开拓创新工作思路，尤其是在“三无”船只的整治、采砂船舶建造和改建企业的监管、非法砂场的治理等方面，与各地政府及公安、交通等部门积极合作，力促在治本上取得新成效。

第七，强化体制机制建设。按照中央对流域管理机构的职责定位，在水利部党组坚强领导下，大力推进符合时代特征、具有长江特色的流域综合管理。进一步完善流域管理与区域管理相结合的管理体制，建立健全跨部门和跨区域的协调机制，建立流域信息共享机制，完善公众参与机制，形成合力、系统治理。一是高位推动、统筹协调，建立高层次的流域管理议事协调机制。推动建立由相关部委、流域管理机构、流域省级人民政府参加的长江经济带涉水管理联席会议制度，负责有关涉水管理工作重大事项的协商协调。二是综合管理、统分有序，不断强化流域机构统一规划、统一调度、统一监测、统一监管等管理职能。三是立法先行、依法治水，加快推进《长江保护法》立法进程及水资源保护、水工程联合调度、岸线利用等相关配套法规的出台实施，协调长江流域日趋复杂的功能冲突与多元利益冲突，解决长江流域保护中存在的特殊问题。

第八，强化治江基础工作。瞄准新时代流域综合管理、流域保护发展重大课题的需求，深入推进科技立委、人才强委战略，进一步夯实科技攻关、综合监测、信息化等基础工作，为新时代治江事业提供有力的支撑保障。一是加强基础理论及关键问题研究，加强科技创新，继续保持在水利水电工程勘察、规划、设计、建设、运行技术等方面的世界领先地位。二是加强三峡工程等控制性水利水电工程的优化调度和联合调度，充分发挥其防洪、发电、航运、供水、生态等综合利用效益，扎实做好三峡枢纽水运新通道的前期论证工作。三是加强综合监测，加快实施长江流域以水文监测站网为依托的综合监测站网建设，通过统一规划、分工负责、资料共享，逐步建成各部门各区域共建共管共享的流域水量水质泥沙水生态综合监测体系。四是加快信息化建设，加快长江流域控制断面监督管理监测能力建设，推进建设长江流域水安全大数据中心，推动建立共建共享的数据库或数据平台。

第九，强化专项治理行动。积极组织开展水生态环境保护系列专项行动。做好入河排污口专项检查行动整改提升阶段督查工作和河长制督查工作。做好长江干流岸线保护和利用专项检查行动。谋划长江流域生态水量保障专项检查行动，对长江流域集水面积大于1000平方公里以上河流组织开展生态水量专项检查工作。谋划长江中下游通江湖泊生物连通恢复行动，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能。谋划退田还湖还湿专项行动，有力遏制湖泊面积萎缩、水量减少态势。谋划河流生态岸线再自然化行动，创造便捷舒适亲水空间，恢复岸线生态功能。谋划长江大保护科普宣传专项行动，建立公众的广泛参与机制，保障公众对水生态文明建设的知情权、建议权和监督权，促进公众积极投身长江大保护。

各位领导、各位专家，长江保护与发展功在当代，利在千秋。长江委将深入贯彻落实习近平生态文明思想和长江经济带发展的重要讲话精神，按照水利部的工作部署，全力做好治江各项工作，有力支撑长江流域社会经济绿色可持续发展，让美丽长江永远造福人民。